Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

1. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.(Пункт дополнен с 29 мая 2007 года Федеральным законом от 10 мая 2007 года N 69-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 апреля 2015 года Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ.

2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Комментарий к статье 11 ЗК РФ

В соответствии с муниципальной реформой роль органов местного самоуправления, значение муниципальной собственности на землю и другие природные ресурсы возрастают. В ст. 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления должны самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, решать иные вопросы местного значения; предусматривается наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления, законодательной и исполнительной власти, обеспечиваются правосудием (ст. 2 и 18 Конституции РФ).

В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Правовое соотношение и взаимоотношения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе в области использования и охраны земель, иных природных ресурсов, определяются вышеуказанными и иными нормами Конституции РФ.

Имущественное положение и полномочия местного самоуправления в сфере гражданского оборота в соответствии с п.3 ст. 3 ЗК РФ, п.3 ст. 129 Гражданского Кодекса РФ регулируются в ст. 124 "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права", 125 "Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством", 215 "Право муниципальной собственности" ГК РФ (см. также п.1 ст. 2, ст. 212, п.2 ст. 214 и др. ГК РФ).

В настоящем Кодексе полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений развиваются и подвергаются подробной конкретизации в ст. 7 (установление особого правового режима использования земель и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей), 8 "Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую", 11.3 "Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности", 11.7 "Перераспределение земельных участков" и других.

Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в области земельных отношений на основании ст. 34 и др. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года. Муниципальные правовые акты, в том числе по регулированию земельных отношений, предусматриваются в ст. 7 этого ФЗ, согласно ч.4 которой они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также Конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.3822).

Вопросы местного значения, относящиеся к земельным отношениям, предусматриваются в ч.1 ст. 14, ч.1 ст. 16 главы 3 "Вопросы местного значения" ФЗ от 6 октября 2003 года N 131. Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (подробнее см. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. В.И.Васильева. М., 2005).

К вопросам местного значения поселения могут относиться организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, благоустройство и озеленение территории поселения, использование и охрана городских лесов. К вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов, кроме того, могут относиться организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут образовываться межмуниципальные объединения, учреждаться хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, заключаться договоры и соглашения; для реализации полномочий, в частности по осуществлению земельного контроля, могут создаваться муниципальные учреждения.

Муниципальные образования занимаются комплексным социально-экономическим развитием территории, регулированием планировки и застройки; благоустройством и озеленением территории; регулированием использования месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; участием в охране окружающей среды, владением, пользованием и распоряжением землей, водами и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности.

С учетом федерального законодательства и законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления органы местного самоуправления порой наделяются полномочиями, имеющими отношение к земле- и природопользованию, например:
- осуществлять на своей территории в соответствии с законодательством контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр, растительного и животного мира, находящихся в муниципальной собственности; атмосферного воздуха; обеспечивать проведение мероприятий по соблюдению правил охоты и рыбной ловли;
- запрещать на основании заключения органов санитарно-эпидемиологического надзора и (или) охраны окружающей среды проведение мероприятий, которые могут представлять опасность от природных объектов для граждан или вызывать неблагоприятные экологические изменения и негативные последствия;
- устанавливать зоны санитарной охраны водных объектов, находящихся в муниципальной собственности, в соответствии с требованиями санитарно-эпидемиологических норм и гигиенических требований;
- информировать население об экологической обстановке и об ограничениях землепользования, лесопользования, водопользования, установленных в соответствии с федеральным, региональным и муниципальным законодательством;
- оповещать население через средства массовой информации, специальными информационными знаками или иными способами о запрещении купания и иных подобного рода условиях осуществления общего водопользования (если условия или запрещение не объявлены, то общее водопользование осуществляется свободно);
- принимать в случаях стихийных бедствий, аварий и катастроф меры по обеспечению безопасности населения, включая реквизицию, необходимых для преодоления неблагоприятных последствий события;
- сообщать в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу земельным и иным природным ресурсам, окружающей среде, нарушающих законодательство о земле- и природопользовании.

Согласно постановлению администрации г.Волгограда о создании департамента охраны окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда, например, ведению муниципального образования, подлежат выявление, предотвращение и пресечение нарушений природоохранного, земельного законодательства; выполнение природопользователями планов и мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию земель и иных природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды.

На примере использования и охраны земель водного фонда можно наглядно видеть, какими обширными являются функции органов местного самоуправления, предусмотренные в водном законодательстве РФ. В частности, органы местного самоуправления:
- устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных судах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований;
- принимают сообщения от граждан и юридических лиц о вскрытии водоносных горизонтов при использовании недр;
- согласовывают мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах;
- устанавливают места использования водных объектов для массового отдыха, туризма и спорта, для любительского и спортивного рыболовства по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и другими заинтересованными организациями;
- получают уведомление от государственных органов о приостановлении сброса сточных и дренажных вод и прекращении эксплуатации хозяйственных и других объектов в случае возникновения угрозы здоровью населения или существованию водных или околоводных животных и растений.

Этот перечень функций муниципальных образований и органов местного самоуправления может быть продолжен применительно к землям лесного фонда, землям поселений, землям других категорий и к иным природным ресурсам.

Значительны полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы, проводимой при оценке состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель, где они могут:
- делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой в другой административно-территориальной единицей;
- принимать и реализовывать в пределах своих полномочий результаты общественных обсуждений, слушаний, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических объединений и движений, информации об объектах экологической экспертизы;
- организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;
- информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы государственной власти субъектов РФ о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы, когда оно в соответствии с законодательством является необходимым.

Для того чтобы быть в состоянии реализовать эти полномочия, органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования и о результатах проведения государственной и (или) общественной экологической экспертизы (см.: Боголюбов С.А. Земельное право России: учебник для вузов. М., Норма, 2009).

Разносторонняя и растущая компетенция муниципальных образований в сфере земельных отношений приводит к множественности их правовых актов, нередко подвергаемых оспариванию.

Так, по иску ЗАО "Санаторий "Красноярское Загорье" к администрации Озероучумского сельсовета, ООО "Озеро Учум" о признании недействительным договора аренды земельного участка в части предоставления ООО в аренду земельного участка ВАС РФ установил, что спорный земельный участок отнесен к категории земель особо охраняемых территорий с нахождением на нем водного объекта соленого озера и непосредственно не связан с обеспечением жизнедеятельности населения данного муниципального образования.

По другому делу Коллегия судей ВАС РФ, рассмотрев заявление ОАО "Радар" по делу с участием муниципального унитарного предприятия технической инвентаризации и оценки недвижимости администрации г.Ростова-на-Дону, департамента имущественно-земельных отношений г.Ростова-на-Дону, МУ "Департамент архитектуры и градостроительства г.Ростова-на-Дону", МУП "Центр кадастра и геодезии г.Ростова-на-Дону" и др., отклонила доводы заявителя о том, что при вынесении оспариваемого постановления администрация распорядилась земельным участком и объектами недвижимости, находящимися в федеральной собственности, как необоснованные, поскольку на момент вынесения указанного постановления разграничение государственной собственности на земельные участки по уровням собственности осуществлено не было.

В области земельных отношений органы местного самоуправления обладают значительными полномочиями по осуществлению земельного контроля (ст. 72 ЗК РФ), по организации мероприятий в области охраны и рационального использования земель.

13 мая 2010 года Коллегия судей ВАС РФ рассмотрела заявление Комитета по земельным ресурсам г.Саратова по делу по заявлению ООО "ОТЕМА" к комитету по управлению имуществом Саратовской области, комитету по земельным ресурсам г.Саратова, администрации г.Саратова о признании незаконным бездействия комитета по земельным ресурсам администрации г.Саратова и бездействия Комитета по управлению имуществом Саратовской области, выразившегося в необеспечении выбора земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования согласно представленному заявлению ООО "ОТЕМА".

Решением арбитражного суда Саратовской области суд признал незаконными бездействие комитета по земельным ресурсам администрации г.Саратова и бездействие комитета по управлению имуществом Саратовской области. Суд обязал комитет по земельным ресурсам администрации г.Саратова и комитет по управлению имуществом Саратовской области обеспечить выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и провести процедуры согласования, согласно представленному заявлению ООО "ОТЕМА".

Согласно ст. 31 ЗК РФ орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного ст. 29 ЗК исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.

Суд установил, что ответчики не обеспечили проведение процедур, предусмотренных ст. 31 ЗК РФ, поэтому признал незаконным бездействие комитета по земельным ресурсам администрации г.Саратова и комитета по управлению имуществом Саратовской области.

Разграничение земельных полномочий субъектов РФ с земельными полномочиями органов местного самоуправления нередко становится предметом судебных споров.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ установила: постановлением администрации Тверской области утверждено Положение о комитете по управлению имуществом Тверской области. Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в Тверской областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим названного Положения в части, ссылаясь на то, что оспариваемые пункты Положения противоречат ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", согласно которой государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Подобные функции осуществляются Федеральной регистрационной службой на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года N 1315, и его управлением в Тверской области.

В нарушение указанных требований федерального законодательства оспариваемый пункт Положения о комитете по управлению имуществом Тверской области в числе функций комитета предусматривает осуществление в установленном порядке государственной регистрации права государственной собственности Тверской области на земельные участки, на которые у Тверской области возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю. Однако в соответствии с ч.2 п.10 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 года "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов; согласование действий по распоряжению соответствующими земельными участками с органами государственной власти РФ или субъектов РФ законодательством не предусмотрено.

В нарушение указанных требований пункт Положения к функциям комитета относит осуществление предварительного согласования органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю. Решением Тверского областного суда заявление прокурора удовлетворено частично. В кассационной жалобе комитет по управлению имуществом Тверской области просит указанное решение суда отменить исходя из ст. 10 и 11 ЗК РФ. Пунктом оспариваемого Положения о комитете по управлению имуществом Тверской области предусмотрено, что комитет осуществляет предварительное согласование органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.

Суд применил федеральное законодательство, которым определено, что субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ; распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, за исключением случая распоряжения земельными участками в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, где оно осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (абзац 3 п.10 ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК РФ").

Учитывая, что федеральный законодатель предоставил субъектам РФ возможность предоставления права исполнительным органам государственной власти субъектов РФ распоряжения землями только в административных центрах и столицах субъектов РФ, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемая норма, предоставляющая полномочия органам исполнительной власти субъекта РФ согласовывать повсеместно органам местного самоуправления действия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, противоречит федеральному законодательству и ущемляет права органов местного самоуправления.