Статья 13. Содержание охраны земель

1. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:
1) сохранению почв и их плодородия;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, загрязнения отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и другого негативного воздействия, в результате которого происходит деградация земель;(Подпункт в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 234-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 458-ФЗ.

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);
4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, земель;(Подпункт в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 458-ФЗ.

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;
6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

2. В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.
3. Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

4. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

5. Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.
Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
6. В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
7. Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
8. В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативного воздействия может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 234-ФЗ.

Комментарий к статье 13 ЗК РФ

Понятие "содержания охраны земель" раскрывается через апробированные в законодательстве и правоприменении основные способы и направления охраны земель, которые не являются исчерпывающими и могут пополняться иными найденными средствами охраны земель и почв.

В ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" от 16 июля 1998 года под загрязнением почв понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения (СЗ РФ. 1998. N 29. Ст.3399).

Охрана земель, безопасность земель и обеспечение безопасности на землях регулируются в ряде федеральных законов: "О безопасности" от 5 марта 1992 года (Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст.769), "О радиационной безопасности" от 9 января 1996 года (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.141), "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 года (СЗ РФ. 1997. N 3589), "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 года (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3588), "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 года (СЗ РФ. 1994. N 35. Ст.3649), "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года (в части химической безопасности - СЗ РФ. 2002. N 52 (ч.1). Ст.5140).

В ст. 7 ФЗ от 27 декабря 2002 года предусматривается, что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие (относительно земель): безопасность излучений, взрывобезопасность, биологическую, механическую, пожарную, промышленную, термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасность.

Сохранение почв и их плодородия предусматривается не только в ЗК РФ, но и в ФЗ "Об охране окружающей среды", где в п.1 ст. 4 они рассматриваются как самостоятельный объект охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, а в ст. 62 - как природные объекты, находящиеся под особой охраной (см.: С.А.Боголюбов, Н.И.Хлуденева. Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды". М.: Юстицинформ, 2009).

Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения (утв. постановлением Правительства РФ от 1 марта 2001 года N 154), разработанные в соответствии с ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", устанавливают порядок этого учета, т.е. создание упорядоченной системы сбора и обобщения информации, полученной при проведении почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований земель, проводимых в целях формирования полных и достоверных сведений о состоянии и динамике плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Сохранение почв как способ охраны земель обеспечивается судебной защитой. Государственное учреждение "Прилузский лесхоз" обратилось с иском к ОАО "Ношульский ЛЗК" о взыскании ущерба, причиненного лесонарушением, мотивируя ЛК РФ и Правилами отпуска древесины на корню в лесах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ, выразившегося в уничтожении плодородного слоя почв. Суд сделал вывод, что допущенное ответчиком повреждение верхнего плодородного слоя почвы не превысило норматива, установленного Правилами рубок главного пользования в равнинных лесах Европейской части РФ, и отказал в удовлетворении иска.

Как усматривается из документов, Ношульскому ЛЗК выделены делянки для заготовки древесины способом сплошной рубки. В ходе текущей проверки обнаружено нарушение законодательства, выразившееся в уничтожении верхнего плодородного слоя почвы на площади 1050 кв.м в делянке N 6 площадью 21 гектар, о чем составлен протокол.

Согласно вышеназванным Правилам нормативы допускаемых повреждений верхнего слоя почвы, при соблюдении которых не должна взыскиваться неустойка, устанавливаются в региональных правилах рубок. В Правилах рубок главного пользования в равнинных лесах РФ установлено, что на тяжелых глинистых и суглинистых сырых и влажных почвах общий размер повреждения верхнего плодородного слоя почвы с минерализацией ее поверхности не должен превышать 20% площади лесосеки. Данная норма дублируется в Основных положениях по рубкам главного пользования. Из протокола следует, что ответчиком уничтожен верхний плодородный слой почвы на площади 1050 кв.м, т.е. на 0,5% площади выделенной ему лесосеки.

Правовые основы деятельности в области защиты земель от эрозии и другого негативного воздействия, для обеспечения мелиорации земель, эффективного использования и охраны мелиорированных земель устанавливаются в ФЗ "О мелиорации земель" (см.: Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / рук.авт.кол. С.А.Боголюбов, Ю.Г.Жариков. М.: Минсельхозпрод, 1998).

Встречаются судебные споры о рекультивации нарушенных земель, восстановлении плодородия почв. Минприроды Республики Дагестан обратилось в суд с иском к ООО "Дагестангазпром" о взыскании ущерба, причиненного землям и иным компонентам окружающей среды в результате прокладки линии газопровода высокого давления и ремонтных работ на линии газопровода, проходящих по территориям совхоза "Шуринский", Кумухской сельской администрации и госскотопрогона. Ответчиком при проведении работ по прокладке газопровода нарушены требования закона: не приняты меры по рекультивации земель, снятию, сохранению, рациональному использованию природного слоя почвы, что повлекло причинение ущерба.

ФАС Северо-Кавказского округа считает, что при выполнении работ по строительству, реконструкции сооружений и иных объектов должны приниматься меры по охране земель, природы, рациональному использованию природных ресурсов, рекультивации земель, благоустройству территории; реконструкция сооружений должна осуществляться по утвержденным проектам в строгом соответствии с действующими природоохранительными нормами и правилами. Судом установлено и ответчиком не отрицается, что прокладка газопровода осуществлялась без какого-либо проекта, рекультивация земель, восстановление плодородного слоя не производились. Минприроды Республики Дагестан исковые требования заявлены в интересах землепользователей: совхоза "Шуринский", Кумухской сельской администрации, особо охраняемой природной территории (скотопрогона).

Постановлением Правительства РФ установлено, что расходы на рекультивацию почв, нарушенных юридическими лицами, относятся на них в соответствии с утвержденным проектом рекультивации. При рассмотрении дела надо выяснить, изготавливался ли такой проект соответствующим земельным органом. Кроме того, Методикой определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденной Минприроды, Минсельхозом, Российской академией сельскохозяйственных наук, установлено, что при определении ущерба используются данные показателей почв, выполненные предприятиями, организациями и лицами, получившими в установленном порядке лицензии на проведение исследований по выявлению деградации почв; поэтому при рассмотрении дела следует установить, обладали ли лица, давшие заключение о деградации почв, необходимыми лицензиями, использованы ли при даче заключений нормативные документы, указанные в методике.

Получают распространение разработка, обсуждение и реализация федеральных, региональных и местных программ по охране и рациональному использованию земель, рассматриваемых и утверждаемых в Правительстве РФ, на коллегиях Минсельхоза России, в представительных органах субъектов РФ, в органах местного самоуправления, финансируемых из соответствующих бюджетов. Программы охватывают периоды от года до 5-10 лет и посвящаются борьбе с ветровой и водной эрозией, сохранению плодородия почв и мелиоративным работам, предупреждению деградации и сохранению сельскохозяйственных и других ценных земель.

Экологическая экспертиза (государственная и общественная), порядок ее организации и проведения, ответственность за неисполнение ее заключений и нарушение порядка проведения предусмотрены и подробно регламентированы в ФЗ об экологической экспертизе.

Основной акт законодательства, устанавливающий регулирование санитарно-гигиенических норм и требований, - ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В соответствии с ним приняты постановления Главного санитарного врача РФ о введении в действие санитарных правил "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01", "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых отходов. СП 2.1.7.1038-01".

Под консервацией земель понимают их временное исключение из оборота для предотвращения развития и прекращения процессов деградации почв и восстановления их плодородия. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 года N 830 утверждено Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота.

Нормативную правовую базу охраны и использования земель на Крайнем Севере и Дальнем Востоке составляют наряду с ЗК РФ федеральные законы от 30 апреля 1999 года "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 7 мая 2001 года "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". В субъектах РФ приняты и применяются нормативные правовые акты о родовых угодьях, об оленеводстве, о пастбищах, об охотничьих и о рыболовных угодьях, об особо охраняемых природных территориях и объектах регионального и местного значения.

В соответствии с ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" участки земли и водного пространства, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, могут получать специальный режим использования и охраны.

Экономическое стимулирование охраны и рационального использования земель в соответствии с бюджетным, земельным, природоохранным законодательством и законодательством о налогах и сборах может включать:
- выделение средств регионального или местного бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;
- освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, в период, предусмотренный проектом производства работ;
- частичную компенсацию из средств бюджета снижения налога в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;
- поощрение граждан, ведущих крестьянское или личное подсобное, приусадебное хозяйство, предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда;
- установление повышенных цен на экологически чистую продукцию.