Статья 84. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов

1. Установлением или изменением границ населенных пунктов является:
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
2. Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. (Пункт в редакции, введенной в действие с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.

3. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Комментарий к статье 84 ЗК РФ

(Наименование в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ.)
Согласно п.1 ст. 8 ФЗ от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (СЗ РФ. 2004. N 52. Ст.5276; 2005. N 30. Ст.3122; 2006. N 52. Ст.5498; 2008. N 20. Ст.2251) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Процедура утверждения или изменения генерального плана городского округа, поселения, схемы территориального планирования муниципального района, урегулирована ст. 19-25 ГрК РФ. Так, схема территориального планирования муниципального района содержит, в частности, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях; генеральный план содержит, в частности, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.

Материалы по обоснованию схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения, городского округа включают в себя перечень земельных участков, расположенных соответственно на межселенных территориях, в составе поселения, городского округа, и включаемых в границы населенных пунктов или исключаемых из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Схема территориального планирования муниципального района, генеральный план поселения, городского округа, в том числе внесение изменений в такие документы, утверждается представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

________________
В соответствии с ГрК РФ утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений отнесено к полномочиям поселений. Вместе с тем, ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ были внесены изменения в ФЗ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части разделения вопросов местного значения городских и сельских поселений. При этом утверждение указанных документов не отнесено к вопросам местного значения сельских поселений. И, если иное не будет предусмотрено законом субъекта РФ, решение вопросов, не указанных в ч.3 ст. 14 Закона N 131-ФЗ в качестве вопросов местного значения сельского поселения, на территориях сельских поселений осуществляется органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Кроме того, согласно п.6.1 ст. 26.3 Закона N 184-ФЗ (в ред. ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ) законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, за исключением полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также ряда иных полномочий.

В случае если в соответствии с проектом схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения, городского округа предусматривается:
- включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов) земельных участков из земель лесного фонда - указанные проекты подлежат согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти;
- включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ таких населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения, - указанные проекты подлежат согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Требование о согласовании вопроса о включении в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда и сельскохозяйственного назначения основывается на таких принципах земельного законодательства, как приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп.2, 6 п.1 ст. 1 ЗК РФ), из понимания леса как экологической системы и природного ресурса, с учетом его глобального экологического значения (п.3 ст. 1, ст. 5 ЛК РФ).

Конституционный Суд РФ (Постановление от 9 января 1998 года N 1-П) указал, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Иное истолкование указанных положений приводило бы к несоразмерному ограничению права собственности РФ, поскольку означало бы, что прекращение права федеральной собственности на участок лесного фонда в результате автоматического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) происходит по воле и в интересах муниципального образования и при игнорировании того обстоятельства, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа РФ и как таковой является федеральной собственностью особого рода.

Необходимость согласования с субъектом РФ вопроса об изменении категории в отношении земель сельскохозяйственного назначения обусловлено тем, что планирование использования земель сельскохозяйственного назначения относится к полномочиям субъектов РФ (подп.10 п.2 ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Согласно ч.2 ст. 23 ГрК РФ подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний (ч.11, 18 ст. 24 ГрК РФ).

Как отмечено в письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 июня 2010 года N 14-4548-ГЕ, (Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2010. N 25) в границы населенных пунктов могут включаться существующие (учтенные ранее) или образуемые земельные участки или их части, а также планируемые для развития жилищного строительства территории из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При необходимости включения в границы населенных пунктов не всей территории существующих земельных участков, которые, как правило, принадлежат на каком-либо праве третьим лицам, требуется сформировать самостоятельный земельный участок.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (п.15 ст. 24 ГрК РФ).

Как отмечено в письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 16 июня 2010 года N 14-4692-ГЕ "О рассмотрении обращения" (Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2011. N 2) если процедура утверждения генерального плана не нарушена, то акт об утверждении генерального плана является актом о переводе земель или земельных участков.

Исходя из положений ч.3 ст. 8 Закона N 172-ФЗ для внесения сведений о категории земель соответствующих земельных участков в государственный кадастр недвижимости в орган кадастрового учета направляются сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном ст. 5 Закона N 172-ФЗ.

В соответствии с п.3 и 4 ст. 5 Закона N 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории. Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

Кроме того, в соответствии со ст. 9 ФЗ от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" сведения о границах населенных пунктов подлежат включению в государственный кадастр недвижимости. Учитывая, что населенный пункт является в соответствии с ФЗ от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" объектом землеустройства, решение об установлении или изменении границ населенного пункта должно направляться для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости органом, принявшим такое решение, с приложением карта (план) объекта землеустройства в течение 6 месяцев с даты принятия указанного решения (ст. 15 Закона N 221-ФЗ). Такой срок установлен законодателем в целях проведения землеустройства.

Вместе с тем необходимо констатировать проблему, связанную с отсутствием порядка внесения изменений в генеральные планы в части изменения границ населенных пунктов. Так, ч.17 ст. 24 ГрК РФ предусмотрено только, что внесение изменений в генеральный план осуществляется в том же порядке, что и принятие. Отсутствие каких-либо сроков рассмотрения заявлений об изменении генерального плана, оснований принятия того или иного решения может привести к затягиванию данной процедуры и злоупотреблениям на практике.

________________
В соответствии со ст. 4.1 ФЗ от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" предусматривается возможность включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов на основании решения исполнительного органа государственной власти субъектов РФ (за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). Однако в настоящее время такая возможность существует до 1 июля 2016 года применительно к земельным участкам, расположенным на территории Московской области, а также на территории муниципальных образований, в которых по состоянию на 1 января 2015 года соответствующие документы территориального планирования не утверждена, и до 31 декабря 2016 года применительно к земельным участкам для обеспечения их использования в целях, установленных Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".

Установление особого порядка утверждения изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя п.2 комментируемой статьи связано с особенностями административно-территориального устройства данных городов и их статусом, а также определенными Конституцией РФ полномочиями Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В судебной практике отсутствует единообразие в толковании и применении норм законодательства, связанных с государственной регистрацией права федеральной собственности на участки лесного фонда в пределах городской черты.

________________
См. напр.: Постановление ФАС Уральского округа от 21 апреля 2008 года по делу арбитражного суда Челябинской области N А76-6353/2007-1-260, постановление ФАС Уральского округа от 29 января 2008 года по делу арбитражного суда Свердловской области N А60-6059/2007, постановление ФАС Уральского округа от 28 ноября 2007 года по делу арбитражного суда Удмуртской области N А71-1753/2007, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25 сентября 2007 года по делу арбитражного суда Чувашской Республики N А79-11094/2006, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 6 марта 2006 года по делу арбитражного суда Нижегородской области N А43-2852/2005-27-88, постановление ФАС Дальневосточного округа от 14 марта 2012 года N Ф03-6576/2011 по делу N А51-7142/2011, постановление ФАС Московского округа от 7 ноября 2013 года по делу N А41-2670/11.

Представляется, что в данном случае необходимо учитывать следующее. Согласно п.2 ст. 8.1 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права (п.1 ст. 2 ФЗ от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Основания отнесения земельных участков к той или иной форме публичной собственности определены ст. 3.1 Закона N 137-ФЗ.

Основанием государственной регистрации права собственности РФ на лесные участки является ч.1 ст. 8 ЛК РФ, согласно которой лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Учитывая вышеизложенное, представляется, что в случае включения в границы населенного пункта земельного участка из земель лесного фонда, право собственности РФ на который зарегистрировано, изменение категории земельного участка не влияет на наличие такого права. В случае включения в границы населенного пункта земельного участка из земель лесного фонда, право собственности РФ на который не зарегистрировано, возможность регистрация такого права на основании ч.1 ст. 8 отсутствует.